如何動員私營部門參與能源項目投融資?
發布者:lzx | 來源: 南方能源觀察 | 0評論 | 725查看 | 2019-07-04 23:29:01    

“一帶一路”建設可覆蓋全球范圍內接近70%的人口,資金需求量巨大。依據亞洲開發銀行所做測算,從2016年至2030年期,僅在亞太地區,預計到2030年基礎設施建設需求將超過22.6萬億美元(每年1.5萬億美元)。若將氣候變化減緩及適應成本考慮在內,此預測數據將提高到26萬億美元,即每年1.7萬億美元。


二十國集團(G20)旗下的全球基礎設施中心認為,到2040年全球基礎設施的預計投資與需求之間將存在15萬億美元的資金缺口。其中電力部門缺口為2.9萬億美元,是第二大基礎設施投資缺口,其中大部分缺口位于發展中國家和新興國家,調動私營資本積極參與基礎設施投資運營尤為重要。與此同時,在亞洲許多國家,主要融資需求已經從傳統的公共融資轉向了以商業融資為主。


如何平衡項目風險與收益,如何動員私營部門參與基礎設施項目投融資?多邊政策性金融機構的開發性金融對“一帶一路”項目的融資模式有何啟示?近日,亞行東亞可持續部門負責人蘇吉塔·古普塔(Sujata Gupta)來訪中國,此行她與同事出席汕尾CCS會議,期間接受記者專訪,她表示亞行未來將更多地大量參與私營部門融資。同時,亞行也將著重發展調集私營部門資金的業務。


項目評估與風險管控


創建于1966年的亞行,由日本和美國主導,迄今已有53年歷史,其宗旨是幫助發展中成員國減少貧困、提高人民生活水平,以實現沒有貧困的亞太地區這一終極目標。主要通過開展政策對話、提供貸款、擔保、技術援助和贈款等方式支持成員在基建、能源、環保、教育和衛生等領域的發展。該機構歷任行長均由日本人擔任,被視為由美國主導的國際金融體系的一部分,中國為其第三大股東,也是成員國之一。


2018年,亞行新增承諾額包括216億美元來自亞行自有資源的貸款、贈款和投資,高于目標金額197.1億美元,比2017年高了10%。私營部門業務達到31.4億美元,較上一財年增長37%,占其承諾總額的14.5%。其中金額位居前三的分別是,能源領域50.6億美元,占比24%;交通領域49.1億美元,占比23%;農業、自然資源、偏遠地區領域23.4億美元,占比11%。


評級機構穆迪在2018年針對亞行的一份信用報告中稱,亞行有強大的資本充足率,充足的流動性緩沖,反映了極好的資產質量,在全球和區域經濟壓力之下還能保持這些信貸優勢,反映了該銀行審慎的財務管理和有效的風險管理框架。


最近幾十年來,環境問題,特別是氣候變化問題,日益成為亞行關注的焦點。亞行將“綠色”定義為可持續基礎設施、自然資本投資、環境治理和管理,并把氣候變化視為一個獨立的交叉性問題。2018年亞行與氣候資金相關的承諾額有36億美元,其目標是到2020年批準的年度氣候融資達到60億美元,其中40億用于減排,20億用于適應。并從2019年到2030年累計達到800億美金,并要求75%的項目支持應對氣候變化。


在項目選擇方面,亞行奉行ESG(環境、社會責任和公司治理)投資理念,Gupta指出,亞行的投資準則要求選擇的項目必須是環境可持續的,現在亞洲基礎設施建設的缺口又很大,清潔能源、分布式發電與智能電網等能源類基礎設施以及綠色金融都是亞行所關注的。根據其綠色戰略的規劃,亞行自2015年開始發行綠色債券,至2018年7月已發行17支綠色債券,總額約58億美元。


“我們不僅是在財務上提供融資,也支持在經濟性和商業化上還有待攻克的技術研究。這類技術可以提高環境質量,應對氣候變化以及有潛力的技術,即使是還在早期的技術我們也會支持”,她說。


也因此,對于風險管控,亞行也將衡量環境與項目收益的情況。這包括了對項目做全面的經濟分析,評估融資與經濟上的可行性,項目利潤和成本,對環境的利益、影響,以及是否能夠減緩氣候變化,將這些因素都納入成本效益進行考量。Gupta強調,亞行不只是評估融資成本,還有經濟成本和環境評估,最后將評估結果發布到網站上,開放評論,以確保公眾的支持。


以CCUS技術為例,與世行和亞投行不同,這兩家政策性銀行幾乎不關注潔凈煤技術。亞行也沒有投資任何CCUS項目,但正在支持該技術相關的項目研究。Gupta指出,就CCUS項目本身而言,它是減緩氣候變化(climate mitigation)的項目,并不是支持煤炭項目,因為其所應用的煤電項目已經存在,并排放了溫室氣體。但是從現有CCUS的很多案例來看,這項技術還沒有完全商業化,成本非常高。考慮它所可能產生的環境、社會影響,其融資成本高,難度大,因此亞行關注與資助的是二氧化碳補集的技術研究。


目前,亞行基金支持了CCS卓越(廣東)中心的研究項目,其主要目的是推動廣東省CCS的發展,該研究項目屬于亞行推動中國和印度CCS發展項目RDTA8714的一部分。目的是提高廣東省CCS技術研究與示范的能力,加強CCS技術創新、政策開發能力,以及構建市場金融機制等方面的能力,為CCS技術商業化奠定能力基礎。


對此Gupta向記者稱,“很多人會擔心二氧化碳的泄露問題,這項技術的可靠性和安全性如何至關重要。因此我們會評估CCS儲存到地下有多大可能性會對地質環境和地表的影響,是否會泄露,項目投資需要平衡考慮環境社會影響,如果反對聲音很多,我們不會投資相關項目。”


動員私營部門與公私合作伙伴


可再生能源、智能電網等屬于投資量大,回收期長,風險大,資金缺口大的基礎設施項目。今年1月亞投行發布的《2019年亞洲基礎設施融資報告》曾指出這會降低對借貸方的吸引力,如何動員私營資本向來是國際多邊開發銀行聚焦的議題。


Gupta指出,由于亞洲基礎設施建設的缺口非常大,依靠政府本身不能滿足這些項目的融資要求,因此對于一些沒有商業化的技術首先會通過政府來支持,比如說可再生能源,隨著技術的發展,在大多數地區已經能夠商業化運行了。即使是通過政府做主權業務時,亞行也會考慮動員私營資本,在財務層面支持好的項目開發商。


“通常只要這些項目在財務上是可靠、可持續的,私營部門就會投入”,她說。


目前,亞行沒有政府擔保的非主權投資業務占比14.5%,為支持《2030戰略》下的重點業務,亞行將擴大私營部門業務,從而使私營部門業務到2024年占亞行業務總量的三分之一。在不久前的亞行年會中,行長中尾武彥表示,“我們成功的關鍵在于,能基于自有融資調動大批高質量的其他資源。”


根據其最新戰略,亞行的目標是到2030年,長期聯合融資實現大幅增長,每1美元的私營部門業務融資對應2.50美元長期聯合融資。同時,該行將在脆弱和受沖突影響的地區以及小島嶼發展中國家等新興前沿市場拓展私營部門業務,也將支持更多的公共、私營部門合作項目。


從目前的模式看,亞行通常會通過直接融資、信用增級和風險緩釋工具來促進私人投資。私營部門業務局則會通過貸款和股權投資直接提供資金援助。此外,通過聯合融資和擔保,本地投資者、銀行和其他金融機構也會以適當的條件為亞行資助的發展項目提供資金。


其擔保業務支持基礎設施項目、金融機構、資本市場的投資者和貿易融資者等,覆蓋了多種債務工具。由于能夠提供政治風險擔保和部分信用擔保,優化交易的風險特性,這吸引也鼓勵了外國和本地的商業貸款人向其成員的項目提供資助。


據亞行主任能源專家Pradeep Perera介紹,亞行在一些國家有合作的外國出借人,通常亞行會參與項目融資,為項目融資資本金的25%,而非全額投資,但亞行的參與能夠讓其他參與者更放心。


“由于我們的評估包括環境、技術、財務經濟、社會的影響以及項目管理,這些也是貸方非常關心的,通過我們的參與,進一步吸引了來自私營實體的投資”,Perera說。


這種為動員額外資金的方式即是“B類貸款”,以這種形式能調動更多的借貸資源進行融資。具體來看,B類貸款由亞行發放,但是由合格的第三方商業融資商提供資金,亞行本身也會資助計劃進行的交易。通過與借款人和商業放款人合作,以聯合方式籌集目標借款金額,但借款人不得向亞行追索應由商業放款人提供的資金。


“我們的非主權部門(Non-sovereign operation)有一個優先債權人計劃(advance lender of record),這意味債權人出資,但由亞行作為正式貸款人。亞行貸款必須在其他貸款支付之前支付。而亞行作為賬面貸款人使商業銀行得以共享亞行的優先債權人地位,這是第三方商業融資與亞行共同融資時獲得的特權”,Perera向記者解釋道。


此外,對于私營部門的可再生能源項目,在購電協議中,如果有政府和如亞行一類的多邊發展銀行是購電方,那么對于私營部門來說也是一種吸引和保證。


“如果私營部門有開發大量可再生能源的潛力,亞行主權業務部門可以幫助政府籌資建設該地區的輸電線路并連接到主電網。通過向政府提供貸款,幫助私營部門在偏遠地區的可再生能源項目獲得融資。因此,如果一個國家想要建立公私合作伙伴關系(Public Private Paternership)又缺乏資金,通過向政府提供資助,間接地我們也在幫助私營部門”,Gupta補充。


亞行鏡鑒


中國的“一帶一路”建設項目中提出,加強能源投資合作、能源基礎設施互聯互通以及推動可持續能源發展是重點合作領域之一,這與亞行的宗旨相契合,二者有不少的潛在交集。Gupta表示,亞行也支持區域合作和融合,也有在“一帶一路”國家投資,目前雖然還沒有投資相關的“一帶一路”項目,但如果有主權國家提出了“一帶一路”合作項目,如果通過亞行的評估,項目滿足其要求和價值政策,亞行也會提供支持。


談到與中國發起成立的亞投行(AIIB)的關系,她認為:亞洲基建市場需求巨大,亞行與亞投行并無利益沖突,二者在業務合作與知識交流方面均有很大的發展空間,目前也已就四個聯合貸款項目展開合作。自2016年6月以來,亞行與亞投行先后在巴基斯坦、孟加拉國、格魯吉亞、印度等四國展開合作,合作項目涉及公路和電氣運輸等基建領域。


目前,亞行在中國開展的業務主要集中在交通和能源領域。1986年至2018年間,亞行共向中國提供貸款近390億美元,包括350億美元的公共部門貸款和40億美元的私營部門貸款。近年來,亞行對中國的融資規模逐漸縮小,其借給中國的貸款占整體貸款比重,已經從2013年的19%降至2018年的12%。


亞行的報告分析稱,在亞洲范圍內,中國用于基建領域的投資規模可以說“自成一派”(in a league of its own)。在三種不同的投資指標下,中國基建投資占比GDP均超過GDP的5%,顯著高于其他亞太經濟體。2010到2014年中國基建投資總額約三倍于亞行有預算數據的19個亞洲經濟體。


與國內項目不同,中國的“一帶一路”建設項目具有多元化的融資需求。而目前尚未構建一個多層次的投融資體系,為“一帶一路”建設提供貸款、股權融資、債券融資、發展援助等融資方式。


銀行貸款是基礎設施領域最主要的資金來源,但在大多數發展中國家,銀行不愿意向其認為可能存在風險的基礎設施項目提供貸款。即使是在金融市場相對發達的國家,銀行貸款的期限通常比項目償還期或者PPP協議周期要短。


另一種常見的融資方式是股權融資,但由于基礎設施建設項目的公共產品屬性、資金量大、投資期限長且收益回報率低等特點,歷來不是私營資本的投資重點。因此,目前“一帶一路”建設吸引的股權融資不足,特別是私營資本投資積極性不高。而如絲路基金、中非基金和相關的產業基金、地區基金等,從基金規模和實際的運行效果看,股權投資的數量很有限。


而亞行多年來在亞太地區基礎設施投資的融資模式表明,項目融資(尤其是PPP模式)作為一種市場化、社會化的供給公共產品和服務的創新方式,能夠在過去主要由政府主導的基礎設施領域實現“引資、引技、引智”,并構建起政府和社會資本穩固的合作伙伴關系。 

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